從國際電信監(jiān)管改革趨勢中我們能學(xué)到什么
發(fā)布時間：2015-04-08隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的迅猛發(fā)展和互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用的快速滲透，基礎(chǔ)電信業(yè)的經(jīng)濟技術(shù)規(guī)律和產(chǎn)業(yè)形態(tài)發(fā)生了根本性的變化。電信業(yè)已經(jīng)在實際意義上實現(xiàn)了網(wǎng)業(yè)分離，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)不僅能夠以低廉的成本提供話音、短信等傳統(tǒng)電信業(yè)務(wù)，還廣泛滲透到金融、教育、醫(yī)療、工業(yè)等國民經(jīng)濟各領(lǐng)域。因此，雖然電信網(wǎng)絡(luò)仍然具有自然壟斷性，電信業(yè)務(wù)已經(jīng)變成具有較高競爭性的業(yè)務(wù)。在電信業(yè)屬性發(fā)生根本性變化以及基于互聯(lián)網(wǎng)的應(yīng)用帶來越來越多的用戶數(shù)據(jù)保護等問題時，基于傳統(tǒng)電信業(yè)的電信監(jiān)管體系迫切需要調(diào)整。目前各國監(jiān)管機構(gòu)已經(jīng)開始積極嘗試新一輪的電信監(jiān)管轉(zhuǎn)型，并已出現(xiàn)了趨勢性特征。
第四代監(jiān)管體系
正在逐步形成
根據(jù)國際電聯(lián)的統(tǒng)計，全球多數(shù)國家已經(jīng)走過了對主導(dǎo)電信企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革、推動電信市場開放的階段，對外資的持股限制也在逐步放松。自上世紀80年代開始，以英國、日本、美國為代表的發(fā)達國家電信市場開始了一系列改革措施，通過對原國有電信企業(yè)的產(chǎn)權(quán)改革、有序的市場開放、拆分重組，塑造了產(chǎn)權(quán)明晰、自主經(jīng)營、競爭有序的市場體系。根據(jù)最新的數(shù)據(jù)，全球已有超過120個國家完成了國有電信企業(yè)的產(chǎn)權(quán)改革，130多個國家開放了電信市場，允許民資和外資開展運營。多數(shù)國家允許外資在主要市場擁有主導(dǎo)權(quán)，全球約三分之二的市場對外資投資沒有限制，17%的市場允許外資占主要股權(quán)或控股。
全球監(jiān)管機構(gòu)正在探索建立第四代監(jiān)管體系。ITU將電信監(jiān)管劃分為四個階段，第一階段，以對壟斷（公共或私有）事業(yè)進行嚴格管理為標志，目的是鼓勵改善國有壟斷電信業(yè)務(wù)經(jīng)營的效率和服務(wù)；實際上，監(jiān)管在模擬競爭的效果。第二階段，監(jiān)管以部分私有化和對競爭性基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)商的許可為特征，這一階段的監(jiān)管側(cè)重于平衡對市場主導(dǎo)者網(wǎng)絡(luò)的開放接入目標和保護政府基礎(chǔ)設(shè)施投資與后續(xù)投資的需要。第三階段，隨著全面的私有化和電信廣電融合而開展，電信監(jiān)管轉(zhuǎn)向注重促進服務(wù)提供商之間的競爭以及對消費者的權(quán)益保護。第四階段，監(jiān)管是基于數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)的新型監(jiān)管。新興信息技術(shù)、電信和媒體/娛樂行業(yè)之間的融合帶來了一個全新的、復(fù)雜的數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)。第四代監(jiān)管必須對基于寬帶與融合網(wǎng)絡(luò)的業(yè)務(wù)進行更大范圍的監(jiān)管。同時寬帶網(wǎng)絡(luò)和互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)正越來越多地被視為必需的公用事業(yè)，監(jiān)管機構(gòu)需保障不同社會團體接入寬帶網(wǎng)絡(luò)的權(quán)利，實現(xiàn)和保護網(wǎng)絡(luò)投資之間的平衡。
著力推動網(wǎng)絡(luò)設(shè)施投資
和應(yīng)用監(jiān)管
促進基礎(chǔ)設(shè)施投資和對互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用的監(jiān)管成為國際電信監(jiān)管最重要的內(nèi)容。2014年以來，多個國家利用財政資金集中發(fā)力國家寬帶基礎(chǔ)設(shè)施。印度計劃將“國家光纖網(wǎng)絡(luò)（NOFN）”項目的竣工期限由2017年3月提前至2016年12月。該項目總投資2010億盧比（約合200億元人民幣），旨在使高速寬帶連接覆蓋印度25萬個村莊。泰國政府2015年年初宣布，計劃成立一家全國骨干網(wǎng)絡(luò)控股公司，以提高寬帶普及率和解決寬帶覆蓋盲點。該國家骨干網(wǎng)公司下設(shè)電信鐵塔公司和光纖網(wǎng)絡(luò)公司，將運營泰國全部現(xiàn)有的電信網(wǎng)絡(luò)資產(chǎn)，并向電信運營商出租網(wǎng)絡(luò)。英國政府也與沃達豐等基礎(chǔ)運營商達成協(xié)議，英國電信運營商到2017年將投資50億英鎊，用于改善移動網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施。可以看到，各國政府已經(jīng)把寬帶網(wǎng)絡(luò)提高到前所未有的高度，并集中國家財政力量大力促進高速寬帶網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展和在農(nóng)村地區(qū)的覆蓋。
各國監(jiān)管機構(gòu)積極調(diào)整互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用爆發(fā)背景下的電信監(jiān)管重點。一是積極推進個人信息保護立法。2014年3月歐洲議會通過《歐盟個人數(shù)據(jù)保護條例》（草案），以一個統(tǒng)一、泛歐的數(shù)據(jù)保護法，代替目前各成員國碎片化的現(xiàn)有立法，并明確了“遺忘權(quán)”、“數(shù)據(jù)可攜權(quán)”等新型用戶權(quán)利。俄羅斯通過《個人數(shù)據(jù)保護法》修正案，要求網(wǎng)站存儲的俄羅斯公民的個人數(shù)據(jù)必須存在俄羅斯國內(nèi)的服務(wù)器上。另外，日本、韓國、澳大利亞也紛紛修訂原有個人信息保護的法律法規(guī)。二是加強網(wǎng)絡(luò)安全。在網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控方面，美國國會出臺《2014年全年預(yù)算法案》，將用于改善網(wǎng)絡(luò)安全的預(yù)算提高到670億美元。印度出臺《電信安全政策（草稿）》，規(guī)定電信監(jiān)管機構(gòu)可要求電信公司向執(zhí)法部門提供輔助監(jiān)控、接入電話、文本信息、數(shù)據(jù)信息等。在關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護方面，美國白宮發(fā)布《促進關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)安全的框架》（第一版），旨在加強電力、運輸、電信等所謂“關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施”部門的網(wǎng)絡(luò)安全。三是有關(guān)網(wǎng)絡(luò)中立的爭論從未停歇。美國2011年出臺的《開放互聯(lián)網(wǎng)指令》引起激烈爭論。2014年5月FCC通過新版網(wǎng)絡(luò)中立法規(guī)，允許基礎(chǔ)電信企業(yè)向內(nèi)容服務(wù)提供商收取費用。
但是，新版的網(wǎng)絡(luò)中立法案同樣引起了巨大爭議。2015年2月FCC投票通過了最新版“網(wǎng)絡(luò)中立”管制方案，禁止斥資興建網(wǎng)絡(luò)的寬帶服務(wù)商區(qū)別對待接入其網(wǎng)絡(luò)的服務(wù)對象。但該方案遭到了電信運營商團體的強烈反對，兩家通信機構(gòu)就此將FCC訴諸法庭。歐洲議會在2014年4月批準了網(wǎng)絡(luò)中立法案，仍等待歐盟委員會的批準。歐盟委員會新主席容克上臺后，目前網(wǎng)絡(luò)中立法案處于擱置狀態(tài)。
從國際趨勢看
我國未來改革方向
自主經(jīng)營的企業(yè)主體是競爭機制發(fā)揮作用的基礎(chǔ)，我國電信業(yè)需積極推進國有企業(yè)混合所有制改革。黨的十八屆三中全會提出“使市場在資源配置中起決定性作用”。而治理結(jié)構(gòu)完善、自主經(jīng)營的企業(yè)主體是市場機制得以發(fā)揮的重要因素之一。雖然我國基礎(chǔ)電信企業(yè)早年通過資本市場上市和引入戰(zhàn)略投資者，塑造現(xiàn)代市場主體，但我國三家基礎(chǔ)電信企業(yè)目前仍均由國有資本主導(dǎo)，其他資本成分難以在企業(yè)治理中起到約束和監(jiān)督作用。企業(yè)的產(chǎn)權(quán)改革尚未完成，有效治理結(jié)構(gòu)仍不完善，企業(yè)有待成為真正的法人主體，亟須加強混合所有制改革探索。
順應(yīng)行業(yè)發(fā)展趨勢，放開競爭性業(yè)務(wù)的市場準入，加大基礎(chǔ)業(yè)務(wù)市場的開放力度。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)業(yè)務(wù)的快速發(fā)展，話音業(yè)務(wù)、寬帶網(wǎng)絡(luò)末梢的接入業(yè)務(wù)已經(jīng)具備了較強的競爭性，這是基礎(chǔ)市場擴大開放的技術(shù)經(jīng)濟基礎(chǔ)。2014年，在移動虛擬轉(zhuǎn)售業(yè)務(wù)對民資開放的基礎(chǔ)上，我國又出臺了對民資開放寬帶接入網(wǎng)業(yè)務(wù)試點的意見。這吸引民資參與最后一公里的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，彌補運營商投資不足的問題。但應(yīng)該看到，基礎(chǔ)市場內(nèi)仍以三家國有基礎(chǔ)電信企業(yè)為主，民營企業(yè)尚未成為推動市場競爭的有效力量。從這個意義上說，我國需要繼續(xù)推進基礎(chǔ)電信市場的開放進程，進一步擴大基礎(chǔ)業(yè)務(wù)的開放范圍。
與此同時，我國也面臨互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展對監(jiān)管帶來的挑戰(zhàn)，需要加快監(jiān)管體系轉(zhuǎn)型。一方面，互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用的快速發(fā)展，帶來用戶信息保護、跨境數(shù)據(jù)流動、查處違法違規(guī)網(wǎng)站接入等問題，需加快面向以互聯(lián)網(wǎng)為核心的監(jiān)管體系的轉(zhuǎn)型。另一方面，由于互聯(lián)網(wǎng)對經(jīng)濟社會的全面滲透，通信網(wǎng)絡(luò)設(shè)施的基礎(chǔ)性作用更加突出，因此，在制度設(shè)計時需要考慮基礎(chǔ)電信企業(yè)的投資動力和投資收益，促使其更好地完成信息通信基礎(chǔ)設(shè)施的升級換代。
