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國(guó)外基站管理帶來(lái)的四點(diǎn)啟示

在移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)高速發(fā)展的今天，移動(dòng)通信已經(jīng)成為人們生活中不可或缺的一部分，而基站作為移動(dòng)通信的重要基礎(chǔ)設(shè)施，如何對(duì)其進(jìn)行規(guī)范化管理顯得日益重要。參鑒發(fā)達(dá)國(guó)家在基站管理方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)及其管理特點(diǎn)，對(duì)我國(guó)基站管理工作帶來(lái)幾點(diǎn)啟示。

美國(guó)：在線系統(tǒng)成熟

美國(guó)基站建設(shè)和運(yùn)營(yíng)主要管理部門(mén)是聯(lián)邦通信委員會(huì)（FCC）。申請(qǐng)人通過(guò)在線系統(tǒng)完成申請(qǐng)的提交、授權(quán)、投訴與進(jìn)度查詢工作。相關(guān)系統(tǒng)主要有三個(gè)：一是注冊(cè)碼申請(qǐng)系統(tǒng)，該注冊(cè)碼為在線處理所有流程的唯一識(shí)別碼；二是通用執(zhí)照系統(tǒng)，為提交設(shè)臺(tái)申請(qǐng)的在線填報(bào)系統(tǒng)，根據(jù)所申請(qǐng)的業(yè)務(wù)分類引導(dǎo)申請(qǐng)人完成申報(bào)程序；三是基站建設(shè)通知系統(tǒng)，這是一個(gè)集基站建設(shè)計(jì)劃通知、征求意見(jiàn)、信息填報(bào)、多方互通、申報(bào)信息查詢反饋等多項(xiàng)功能于一體的網(wǎng)上溝通平臺(tái)。

FCC授權(quán)監(jiān)管職能大多實(shí)現(xiàn)了在線辦理，涵蓋設(shè)備管理、業(yè)務(wù)授權(quán)、用戶投訴、災(zāi)害發(fā)布、意見(jiàn)征求、繳費(fèi)等領(lǐng)域。同時(shí)，它還提供執(zhí)照信息的公開(kāi)查詢渠道――FCC License View，這是一個(gè)專門(mén)查詢的網(wǎng)站，可查詢不同業(yè)務(wù)對(duì)應(yīng)的執(zhí)照數(shù)量、不同持有人所擁有的牌照數(shù)量、即將到期的牌照數(shù)量等內(nèi)容。

英國(guó)：制定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)

在英國(guó)，基站許可由通信辦公室（Ofcom）頒發(fā)。2003年英國(guó)《通信法》頒布實(shí)施后，基站建設(shè)僅需要事先認(rèn)可（prior approval）。規(guī)劃當(dāng)局在收到運(yùn)營(yíng)商“事先認(rèn)可”申請(qǐng)后56日內(nèi)作出行政許可決定。低于15m的通信塔桿，可以按照簡(jiǎn)化程序辦理；在非敏感區(qū)小規(guī)模的改擴(kuò)建是豁免管理的。

除在線申報(bào)系統(tǒng)之外，Ofcom還搭建了移動(dòng)通信基站信息查找平臺(tái)（Sitefinder），為社會(huì)公眾獲取移動(dòng)運(yùn)營(yíng)商基站數(shù)據(jù)提供了橋梁。此外，Ofcom還提供移動(dòng)通信基站電磁輻射測(cè)量服務(wù)，關(guān)注基站電磁輻射是否低于國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。

加拿大：嚴(yán)格授權(quán)管理

在加拿大，移動(dòng)通信基站設(shè)置實(shí)行嚴(yán)格的授權(quán)管理，正式授權(quán)以無(wú)線電牌照的形式發(fā)布，加拿大工業(yè)部（Industry Canada）為牌照發(fā)放的唯一授權(quán)單位。此外，基站建設(shè)地的頻率管理機(jī)構(gòu)及當(dāng)?shù)卣苍诨驹O(shè)置流程中起到了關(guān)鍵的補(bǔ)充作用。

加拿大基站設(shè)置條件包括：站址共享、意見(jiàn)征求、電磁輻射、環(huán)境法案的要求、航空航天安全等。加拿大工業(yè)部將以上所有要求以一張認(rèn)證書(shū)的形式逐項(xiàng)列出，并要求申請(qǐng)人在提交基站設(shè)置申請(qǐng)材料時(shí)將本認(rèn)證書(shū)一并提交，作為發(fā)放基站牌照的重要前提條件。

同時(shí)，根據(jù)基站建設(shè)是否需要征求意見(jiàn)采用不同的申報(bào)流程，要求提供全面的數(shù)據(jù)信息，否則可能會(huì)導(dǎo)致牌照發(fā)放的延誤。加拿大監(jiān)管部門(mén)規(guī)定執(zhí)照持有人每月對(duì)基站數(shù)據(jù)在網(wǎng)上平臺(tái)進(jìn)行更新，新建基站的技術(shù)參數(shù)要在運(yùn)行前提交。此外，當(dāng)現(xiàn)有的無(wú)線電基站參數(shù)有修改時(shí)，持牌人必須提供最新的技術(shù)信息。

歐洲：特定類型豁免

歐盟許多國(guó)家的規(guī)劃管理部門(mén)出于景觀等因素考慮了豁免，如奧地利規(guī)定在屋頂架設(shè)低于2m的天線豁免管理，法國(guó)規(guī)定建設(shè)高度不大于12m的天線塔豁免管理；一些國(guó)家對(duì)特定類型的設(shè)施豁免管理適用簡(jiǎn)化程序，例如，塞浦路斯規(guī)定在室內(nèi)建設(shè)天線的豁免管理，西班牙的Galicia架設(shè)微基站適用簡(jiǎn)化程序；有的國(guó)家規(guī)定站址共享豁免管理，如挪威。此外，希臘和意大利規(guī)定，基站發(fā)射功率低于一定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，適用簡(jiǎn)化程序。

同時(shí)，歐盟有許多國(guó)家要求移動(dòng)通信運(yùn)營(yíng)商在建設(shè)基站前，應(yīng)將有關(guān)信息通知公眾，聽(tīng)取意見(jiàn)，有的還要求相關(guān)管理部門(mén)在網(wǎng)站和辦公場(chǎng)所公開(kāi)有關(guān)信息。還有的國(guó)家要求對(duì)移動(dòng)通信基站的電磁輻射進(jìn)行監(jiān)測(cè)。例如，塞浦路斯要求運(yùn)營(yíng)商委托監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)對(duì)所有基站每6個(gè)月監(jiān)測(cè)一次，并在網(wǎng)站上公布監(jiān)測(cè)結(jié)果。希臘規(guī)定每年測(cè)量20%的發(fā)射設(shè)施；法國(guó)對(duì)特定區(qū)域進(jìn)行專門(mén)的監(jiān)測(cè)，并公開(kāi)監(jiān)測(cè)結(jié)果。

對(duì)我國(guó)基站管理的啟示

一是推進(jìn)分類管理，部分類型豁免?；镜姆诸惙绞胶芏?，根據(jù)建設(shè)類型劃分包括自建型基站和附建型基站；以覆蓋類型劃分包括室外宏基站、室外分布系統(tǒng)和室內(nèi)分布系統(tǒng)；還可以根據(jù)基站高度、位置、功率等進(jìn)一步細(xì)分。未來(lái)基站部署的方式將更加多樣，其建設(shè)規(guī)模也將超過(guò)傳統(tǒng)基站，對(duì)基站的管理需要適應(yīng)新型部署方式的發(fā)展變化。許多國(guó)家都有針對(duì)某些類型的基站簡(jiǎn)化管理流程甚至豁免管理的案例。由于考慮影響因素的不同，各國(guó)豁免管理的規(guī)定差異非常大，難以直接借鑒，有必要開(kāi)展專題研究，制定符合我國(guó)基站管理實(shí)際的豁免政策。筆者建議對(duì)于室內(nèi)分布系統(tǒng)、小區(qū)覆蓋站進(jìn)行豁免管理，對(duì)于低于15m的街道站采用簡(jiǎn)化程序的審批方式。

二是形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制，簡(jiǎn)化設(shè)臺(tái)審批。涉及基站管理的主要政府部門(mén)有無(wú)線電管理部門(mén)、環(huán)保部門(mén)、通信管理部門(mén)、園林綠化、公路、規(guī)劃、國(guó)土、住建、市容市政等，其中無(wú)線電管理部門(mén)、環(huán)保部門(mén)為基站管理的直接審批部門(mén)，園林綠化、公路管理部門(mén)為占用公共用地的審批部門(mén)，其他部門(mén)為協(xié)同管理部門(mén)，無(wú)直接審批權(quán)限。從目前情況來(lái)看，相關(guān)管理部門(mén)基本均有融入基站設(shè)置的管理流程，但是部門(mén)之間并沒(méi)有形成聯(lián)動(dòng)的工作機(jī)制。為了更好地實(shí)現(xiàn)基站設(shè)置的有效管理，建議理順移動(dòng)通信基站建設(shè)的管理體系及管理權(quán)限，防止多部門(mén)審批監(jiān)管及多層次監(jiān)管，形成有效的管理機(jī)制。結(jié)合我國(guó)的管理實(shí)際，可以采用單一部門(mén)歸口管理的模式，由一個(gè)政府部門(mén)作為基站建設(shè)審批的入口和收口部門(mén)，實(shí)行一體化管理。

三是創(chuàng)新科普宣傳，消除公眾疑慮。當(dāng)前，公眾對(duì)基站電磁輻射問(wèn)題的關(guān)注度越來(lái)越高，部分公眾存在恐慌心理，排斥基站建設(shè)。對(duì)此，在規(guī)范基站建設(shè)的同時(shí)，有必要?jiǎng)?chuàng)新科普宣傳的機(jī)制、方法，加強(qiáng)正確輿論引導(dǎo)。由于單靠運(yùn)營(yíng)商或政府的宣傳已經(jīng)無(wú)法讓公眾滿意，建議相關(guān)部門(mén)牽頭成立專門(mén)的科普宣傳與指導(dǎo)機(jī)構(gòu)，聘請(qǐng)第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)作為宣傳的主體；通過(guò)多種媒體，采用競(jìng)賽、宣講等多種形式宣傳電磁輻射知識(shí)；讓數(shù)據(jù)說(shuō)話，通過(guò)橫向?qū)Ρ龋ㄅc歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家電磁輻射標(biāo)準(zhǔn)對(duì)比）、縱向?qū)Ρ龋ㄅc其他日常家用電器對(duì)比）等方式消除公眾的誤會(huì)。只有信息透明，社會(huì)公眾才能理性對(duì)待基站的選址與設(shè)置，消除不解和誤會(huì)。

四是健全公眾參與，推動(dòng)信息公開(kāi)。借鑒國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，建議基站管理部門(mén)在基站建設(shè)管理過(guò)程中考慮公眾參與的要求，明確公眾參與的范圍、程序和要求，保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。加強(qiáng)公眾參與的一個(gè)重要前提是要推動(dòng)信息公開(kāi)，具體包括基站建設(shè)信息的公開(kāi)和合法基站信息的公開(kāi)。

基站建設(shè)的信息公開(kāi)是指運(yùn)營(yíng)企業(yè)在居民區(qū)建設(shè)基站前的公開(kāi)征求意見(jiàn)的過(guò)程，對(duì)象是擬設(shè)站位置周邊一定范圍內(nèi)的居民?？梢杂烧块T(mén)統(tǒng)一制定基站建設(shè)的信息公開(kāi)流程制度，在公開(kāi)的方式上可以與市政或物業(yè)部門(mén)合作，保證居民能夠及時(shí)獲取相關(guān)信息，并且有順暢的意見(jiàn)反饋渠道。

合法基站授權(quán)信息公開(kāi)是指政府利用網(wǎng)上平臺(tái)將具有合法執(zhí)照的基站信息向社會(huì)公眾公開(kāi)。英國(guó)的經(jīng)驗(yàn)顯示，民眾更愿意獲取其居住區(qū)附近的基站信息，因此，可以提供基于位置查詢的基站執(zhí)照信息平臺(tái)。此外，還應(yīng)該在查詢平臺(tái)上整合投訴的功能，提供給民眾投訴的渠道。合法基站的信息公開(kāi)有助于消除公眾的疑慮，維護(hù)合法基站的權(quán)益。