“互聯(lián)網(wǎng)+”時代如何確定公共數(shù)據(jù)開放范圍？
發(fā)布時間：2015-07-17中國信息通信研究院 姜涵
7月4日，國務院發(fā)布《國務院關于積極推進“互聯(lián)網(wǎng)+”行動的指導意見》，提出相關支持措施推動互聯(lián)網(wǎng)與各行業(yè)深度融合，要求推動數(shù)據(jù)資源開放，搭建“互聯(lián)網(wǎng)+”開放共享平臺，開展政務等公共數(shù)據(jù)開放利用試點，促進大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新。目前，我國北上廣等先行地區(qū)公共數(shù)據(jù)開放已經(jīng)起步，穩(wěn)步推進全國公共數(shù)據(jù)開放勢在必行。如何確定開放范圍是推進公共數(shù)據(jù)開放的首要問題，國內(nèi)外先行探索的經(jīng)驗值得我們關注和借鑒。
國外普遍優(yōu)先開放高價值數(shù)據(jù)
國外先行國家自2009年以來陸續(xù)開展數(shù)據(jù)開放行動，形成了一系列確定和拓展公共數(shù)據(jù)開放范圍的典型做法：
――明確不開放范圍兜底，其余均可開放
世界主要國家紛紛通過立法或行政文件，明確不予開放的數(shù)據(jù)資源，為公共數(shù)據(jù)開放從源頭上劃定底線，形成了安全保障的最后兜底條款，主要包括直接或間接涉及國家安全、個人隱私和商業(yè)秘密的數(shù)據(jù)。在一些國家，經(jīng)過開放部門脫密處理后的個人、商業(yè)數(shù)據(jù)不再具有識別出個體的屬性，經(jīng)評估后可以開放出來。美國法律規(guī)定國防或外交秘密、內(nèi)部人事規(guī)章和工作制度、法定不得公開的信息、第三方商業(yè)機密、單位或組織內(nèi)部文件、個人數(shù)據(jù)、執(zhí)法記錄信息、金融管理信息、油田地質信息和地球物理信息等九類數(shù)據(jù)資源不予開放，其余應無保留面向社會開放。
――優(yōu)先開放高價值數(shù)據(jù)，逐步開放其他數(shù)據(jù)
國際上將與生產(chǎn)生活聯(lián)系更為緊密的數(shù)據(jù)作為高價值數(shù)據(jù)，要求優(yōu)先開放?！禛8開放數(shù)據(jù)憲章》中提出了14類高價值數(shù)據(jù)，分別是企業(yè)類數(shù)據(jù)、司法類數(shù)據(jù)、地球觀測類數(shù)據(jù)、教育類數(shù)據(jù)、能源環(huán)境類數(shù)據(jù)、金融和合約類數(shù)據(jù)、地理空間類數(shù)據(jù)、全球發(fā)展類數(shù)據(jù)、政府責任和民主類數(shù)據(jù)、醫(yī)療衛(wèi)生類數(shù)據(jù)、科研類數(shù)據(jù)、統(tǒng)計類數(shù)據(jù)、社會流動性和福利類數(shù)據(jù)、交通和基礎設施類數(shù)據(jù)。法國根據(jù)《G8開放數(shù)據(jù)憲章》制訂了《G8開放數(shù)據(jù)憲章行動計劃》，隨著公共數(shù)據(jù)開放走向深入，目前法國開放的數(shù)據(jù)集1.4萬多個，覆蓋了43個部門。
――開放部門各自制訂計劃，并照計劃開放數(shù)據(jù)
為了明確開放的具體范圍，國際上一種做法是由公共數(shù)據(jù)開放部門根據(jù)其職責和業(yè)務，自行制訂發(fā)布年度計劃并照此執(zhí)行。每季度或年度，開放部門報告開放情況，主管部門進行檢查和督促，并以白皮書或工作報告形式發(fā)布全國及各部門的公共數(shù)據(jù)開放執(zhí)行情況。英國首相連續(xù)多年公開致信各政府部門，要求制訂公共數(shù)據(jù)開放的年度計劃，進一步擴展公共數(shù)據(jù)開放的范圍；各部門在發(fā)布計劃基礎上每季度公布數(shù)據(jù)開放執(zhí)行情況；英國數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站上也每日更新中央政府的開放情況。
――跨部門及公眾協(xié)商基礎上，發(fā)布公共數(shù)據(jù)開放清單
與第三點相對的另一種做法是，由主管部門確定具有共性的開放范圍，組織跨部門協(xié)商和公眾意見征集，補充具有個性的、去掉具有爭議的開放范圍，形成開放清單并以中央政府名義發(fā)布，由各個部門分別執(zhí)行。這種做法可能具有更強的約束力和針對性，但范圍確定的時間也更長。韓國2014年年底組織了公共數(shù)據(jù)開放需求調(diào)查，公布了民眾選出的36個領域，宣布自2015年起先開放不動產(chǎn)等10個領域的數(shù)據(jù)，最遲于2017年年底前全面開放剩余的26個領域的數(shù)據(jù)。
――持續(xù)了解用戶需求，滾動開放具備條件的數(shù)據(jù)
為了使公眾的數(shù)據(jù)再利用需求盡可能得到滿足，大多數(shù)國家都建立了公眾互動渠道，在公共數(shù)據(jù)開放后持續(xù)了解用戶數(shù)據(jù)需求，并積極開放已經(jīng)具備條件的數(shù)據(jù)。以加拿大為例，在《開放數(shù)據(jù)憲章――加拿大行動計劃》的指導下，該國通過不同渠道向公眾征詢了公共數(shù)據(jù)開放需求和意見，加速了相關數(shù)據(jù)集開放。
我國公共數(shù)據(jù)開放范圍不斷擴大
我國目前自發(fā)通過互聯(lián)網(wǎng)開放公共數(shù)據(jù)的地區(qū)包括北京、上海、武漢、無錫、湛江等地,積極制訂計劃或規(guī)劃推動公共數(shù)據(jù)開放的地區(qū)仍在不斷增加。各地普遍在明確兜底條款，劃定開放底線基礎上，積極推動其他數(shù)據(jù)向社會開放，形成了以下典型做法：
一是以政府數(shù)據(jù)作為開放范圍。將沉睡數(shù)據(jù)喚醒，發(fā)揮資源價值。同時，從國際經(jīng)驗來看，我國公共企事業(yè)單位保存的大量公共數(shù)據(jù)將可能成為下一步的開放重點。
二是或由公共數(shù)據(jù)開放部門自行確定，或由經(jīng)信委組織目錄編制確定具體開放范圍。北京等地目前由開放部門確定具體開放范圍，在保護國家秘密、個人信息和商業(yè)秘密的基礎上，率先開放了一批沒有爭議、開放難度不大、益民效果明顯的公共數(shù)據(jù)。上海等地目前由經(jīng)信委牽頭，在梳理信息資源目錄基礎上，組織編制了可開放的數(shù)據(jù)資源清單，開放了一批數(shù)據(jù)資源。
三是成熟一批開放一批，滾動拓展開放范圍。上海、青島等地逐批公布開放清單，比照清單開放，并接受社會監(jiān)督。兩地分別在《2014年度上海市政府數(shù)據(jù)資源向社會開放工作計劃》、《青島市公共信息資源開放清單（一期）》中公布了190個和373個數(shù)據(jù)集作為當期開放范圍。
對確定公共數(shù)據(jù)開放范圍的建議
界定開放范圍是公共數(shù)據(jù)開放政策研究和制度設計的關鍵問題之一，一方面關系到如何從源頭做好設計，保護國家秘密和商業(yè)秘密，維護個人隱私和社會倫理；另一方面也關系到如何盡可能開放社會迫切需要的公共數(shù)據(jù)，促進應用創(chuàng)新。結合國內(nèi)外經(jīng)驗和做法，筆者認為確定公共數(shù)據(jù)開放的范圍應包括以下幾個環(huán)節(jié)：
第一，區(qū)分數(shù)據(jù)來源，開放政府部門和公共機構所保存的數(shù)據(jù)。目前，社會上呼吁開放的數(shù)據(jù)是具有公共性、公益性和基礎性的數(shù)據(jù)資源，政府部門和公共機構所保存的數(shù)據(jù)資源全部或部分依靠財政資金而產(chǎn)生，依靠公共權力而采集或保存，開放這些數(shù)據(jù)具有合理性，也具有重要的經(jīng)濟和社會價值。
第二，制定兜底條款，不開放涉及國家秘密、個人信息和商業(yè)秘密的數(shù)據(jù)。確定具有兜底條款的開放范圍，從源頭上盡量避免疏漏。值得重視的是，兜底條款不宜將內(nèi)容說得過細，要為發(fā)展過程中出現(xiàn)的例外事項留出回旋余地。
第三，做出一般性規(guī)定，鼓勵開放服務生產(chǎn)生活的各領域數(shù)據(jù)。鼓勵國家、省、市、縣各級政務部門和公共機構開放能夠便捷公眾生活、服務企業(yè)生產(chǎn)、助力社會創(chuàng)新的數(shù)據(jù)資源。對國內(nèi)外普遍開放、沒有爭議的數(shù)據(jù)，應予以開放。
第四，確立核心機制，評估及制訂公共數(shù)據(jù)開放計劃或清單并照此開放。在做好開放評估和開放策略制定工作的基礎上，由地區(qū)的主管部門統(tǒng)一組織或各個開放部門按照自身的職能、業(yè)務范圍自行制訂公共數(shù)據(jù)開放計劃或清單，公布開放計劃或清單，照此進行開放。開放部門進行自查和總結，結合開放執(zhí)行情況和信息資源建設與管理進展定期、不定期更新開放計劃或清單，主管部門進行督促和檢查，平穩(wěn)推進公共數(shù)據(jù)開放。
第五，形成滾動推進做法，了解公眾需求并開放已具備條件的數(shù)據(jù)。公共數(shù)據(jù)開放是一項新事物，隨著公共數(shù)據(jù)開放的發(fā)展，還會有新機遇和新問題產(chǎn)生，需要事前、事中、事后一體化管理方。應建立了解公眾公共數(shù)據(jù)開放需求的渠道，開放已具備條件的數(shù)據(jù)，與社會公眾形成良性互動，不斷拓展開放范圍。
第六，明確保留事項，對特定數(shù)據(jù)取消開放及撤回發(fā)布。大量數(shù)據(jù)在交叉比對中會產(chǎn)生新的分析結果，例如單獨都不足以識別出個人的數(shù)據(jù)，可能在綜合使用過程中識別出個人信息。需要將“回溯自查”和“公眾舉報”手段結合起來，針對有潛在威脅的數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)一例，撤回一例，并比照進行排查。
在確定公共數(shù)據(jù)開放范圍的過程中，還應結合各地經(jīng)驗，不斷豐富和完善確定、拓展公共數(shù)據(jù)開放范圍的方法，分期分批逐步推進開放，不斷擴大開放內(nèi)容，服務社會創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。
